城市收缩的国际研究与中国本土化探索(14)
在中国采取调整型收缩策略的城市主要包括两类:一类是因为考虑到国内外经济形势、产业等的变化,从而主动转型,升级原有的产业,加快对传统工业园区与旧城空间等存量用地的升级改造,收缩城市过大的发展框架,修正原先不切实际的规划版图,例如近些年长三角、珠三角一些制造业强市采取的一系列举措,诸如加快传统产业用地更新与业态升级,将闲置用地调整为公共设施或绿地,提高制造业的自动化水平以应对劳动力成本上升的压力,顺应外来人口减少的趋势提升就业人口质量等等,就很好地反映了城市政府务实的态度、主动的收缩策略;另一类是城市过度集聚导致空间不经济,住房、交通、污染等城市问题日益严峻,必须主动采取措施来控制城市规模的无限增长,甚至是采取“反城市化”的强制手段向外疏散人口与产业,最典型的就是中央政府强力推动下的北京“疏解非首都功能”,严控城市空间规模、人口规模的扩张。此外,最近完成的《上海市城市总体规划(2016—2040)》明确提出建设用地总规模“负增长”要求,缩减低效工业用地比重,推进存量用地二次开发。新一轮的深圳城市总体规划修编也提出要走内涵式、集约式发展的路子,大力推动城市更新。这些城市规划都主动提出了建设用地零增长甚至是负增长(减量规划)的理念,这些都属于典型的调整型收缩。
应该说调整型收缩是城市发展中及时采取的明智之举,未必需要等到衰退真正、全面发生时才被动应对,而是提前预判、主动出击,让城市发展顺利地实现模式转型、路径转轨和质量升级。我们应该看到,一方面,国际、国内大的发展形势变化,中国未来必将有众多的城市面临收缩甚至是衰退的压力;另一方面,相比于西方国家,中国特色的各级强势政府握有制定城市发展策略、调控发展资源的巨大能力。统筹考虑以上两个方面的因素,如果更多的城市政府能够清醒、理智而前瞻地采取主动的收缩策略,将能使得这些城市很好地规避未来可能的衰退风险,有效地降低代价。
3.4 中国城市收缩的形成机制
与欧美城市收缩现象相似,因城市竞争力不足、生产要素流失而造成的趋势型收缩是市场作用下被动的结果,是长期性、难以扭转的现象,主要集中在我国资源型城市、传统重工业城市,以及中西部广大中小城市、城镇和乡村地区。而“中国特色”的透支型收缩,则是由于城市前期盲目扩张但后续增长乏力而造成的供给严重过剩的危机,集中在我国许多城市的新城新区。透支型收缩是短暂性、局部性的危机,如果增长动力恢复,城市会逆袭发展;但如果内外发展环境、动力基础长期难以改善,城市透支型收缩就会演变成趋势型收缩。与前两类收缩的被动性质不同的是,调整型收缩是政府的主动行为,体现了中国城市政府强大的纠错能力。在一些发展模式亟需转型和优化的地区,地方政府主动收缩城市的空间、原有的规划框架和规模,积极优化城市空间结构和用地比例,从而有效规避未来可能的衰退风险(表3)。
从上述三种主要模式可以看出,相对于西方国家的城市收缩现象,中国的城市收缩现象与之既有共同性,也有很多的独特性,其背后原因是城市收缩驱动力的不同。整体而言,中国的城市收缩可以看作是市场驱动下的资源流动配置与政府增长主义模式的大推进之间出现不匹配,由此造成的城市发展不适应、负增长的结果。具体的作用路径可以分为市场轨、政府轨两个方面,其中市场轨是指市场作用下的资本流动与配置,造成部分城市产业结构调整困难而产生衰退,形成趋势型收缩;政府轨则是指侧重于强调因为政府增长主义的大推进,导致城市发展出现结构性失衡、供给过剩、财政危机,形成了透支型收缩,以及为了应对城市问题和未来可能危机所主动采取的调整型收缩。图2简要地概括了中国城市收缩的生成逻辑。
4 应对城市收缩的可能之策
根据西方国家的普遍现象,城市收缩与城市衰退在大多数情况下密切相关,因此在中国恐怕没有哪个城市愿意主动承认、接受城市衰退的现实。但是前文也已澄清,由于国情体制的不同,导致城市发展背景、发展模式不同,中国的城市收缩与城市衰退之间不可简单地划等号,城市收缩不应仅仅被视为“城市疾病”,也可能正是城市转型与空间重构的新契机。相比于许多陷入经济低增长、人口负增长而不可逆转的西方国家,中国的工业化、城镇化进程尚未完成,总体上依然保有经济中高速增长的长期潜力(经济新常态)。此外,与西方国家弱势政府、土地私有等情况不同,中国强政府引导下的市场经济体制,城市与乡村土地公有制及政府垄断城市土地增量的一级市场,政府握有行政、土地、金融、税收等诸多资源,都使得其有可能在应对城市收缩时比西方国家来得更为主动、有效。因此对于中国城市而言,在应对城市收缩时,一方面需要借鉴西方的经验做法,另一方面更需要探索“中国之策”。
文章来源:《国际研究参考》 网址: http://www.gjyjck.cn/qikandaodu/2021/0401/611.html
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