城市收缩的国际研究与中国本土化探索(15)
表3 三类城市收缩的比较资料来源:笔者绘制?
4.1 城市发展价值取向转型与策略调整
虽然中央政府提出科学发展观已经多年,近年来又作出了经济新常态、供给侧改革等一系列判断,但是在地方发展的话语体系中依然没有根本改变增长主义的思维定式与行为习惯,“保增长”“稳增长”在很大程度上还是被作为扩张性投资、外延式发展的正当理由。因此,城市发展价值取向的根本转型,是应对透支型收缩与趋势型收缩的根本要求。一方面需要国家基于总体形势的判断而提出更加明晰、统一的要求;另一方面需要从根本上改变当前对各级政府以经济指标为核心的政绩考核体制,最近中央环保督察组在全国各地掀起的环境督查风暴,就是对终结传统的增长主义价值观发出的明确信号。
在这样的一个总体要求下,城市的发展策略要作根本性的调整,摒弃城市空间无限蔓延、扩张的思路,要思考如何“在有限的空间内实现可持续的发展”。针对超大型城市,例如北京、上海等,要控制城市总量,提升城市内涵,采取调整型收缩,实现城市规模零增长或负增长;针对特大城市和区域中心城市,如南京、武汉等,要采取有机增长观,局部地区实现收缩,如逐步缩减传统低效工业用地;针对中等城市和小城市,为有效应对趋势型收缩和透支型收缩,应走小而精的内涵增长路线,收缩原先过大的城市发展框架。此外,所有城市发展都要增强应对风险的意识,近年来国际上盛行的“韧性城市”(Resilient City)并不是仅仅指城市应对自然风险的能力,同时也包含应对城市经济、社会、空间、环境等系统性危机的能力和及时自我修复的能力。
图2 中国城市收缩的生成逻辑资料来源:笔者绘制
4.2 实施全国范围内的城镇化人—地福利统筹对应政策
中国国土幅员辽阔、区域差异巨大,在宏大的城镇化进程中发生着广泛的、大规模的人口迁移和流动,但是目前城市规划、土地规划中对用地规模的管控采取了一种地域封闭、静态的方式,简单地实行以常住人口数量来定用地规模的政策;作为人口流入地的城市受制于财力,不愿给予大量的外来人口以市民化同等福利(诸如教育、医疗、廉租房等等),造成城市中大量的半城镇化人口面临调整型收缩的压力;与此同时,那些人口处于净流出的中西部城市、三四线城市却依然将流出人口统计为本地户籍常住人口,以支撑建设用地规模无限扩张的需要,促成了透支型收缩。如此的结果累加在一起,导致全国范围内的城镇化资源错配——真正具有城镇化吸引力的地区,无法得到足够的建设用地指标,以及国家公共财政的福利支出;而那些人口净流出的地区,却依然进行着远超实际需求的空间粗放扩张,也就意味着未来城市收缩危机的加剧。
为破解中国三类城市收缩的困局,必须实施全国范围内的城镇化人—地福利统筹政策,将人均建设用地、公共财政支出的人均福利等指标随着人口的迁移带到他们落脚的城市,如此让真正有增长动力的城市得到足够的支持,彻底消除那些半城镇化人口,促进农民工“市民化”;与此同时,通过实施人—地福利对应的政策,让那些已经处于趋势型衰退的城市面对现实,而不得不采取主动的收缩策略。
4.3 匹配存量规划时代的城市更新体制创新
中国许多城市尤其是沿海地区城市都已基本完成了空间快速扩张,经济的减速、城镇化的减速、产业的转型、建设用地增量管制等一系列因素,都促使这些城市日益关注存量用地的更新再利用,城市规划因此进入了“存量时代”“减量时代”。但是现实情况是,既有的有关土地管理、规划管控及技术规定等都是增量扩张时代的产物,而对存量规划、城市更新则缺乏积极有效的应对。例如,许多城市工业用地的出让租期依然简单采用50年的方式,这大大超过了制造业的平均生命周期(一般制造业的平均生命周期在15~20年),给政府后续回收土地造成了高昂的成本;一味限制工业用地的性质转换,单一地采用政府收储土地再出让的方式,造成了政府从企业手中回收土地困难、代价高昂、未来市场风险加大等问题。如何促进规划管理思维、方法的变革,创新规划、土地等空间管控制度,加快建立与城市更新、存量规划相适应的系列体制机制,是应对城市收缩压力的当务之急。以上海为例,为加强工业用地节约集约利用,上海已率先引入20~50年的弹性年限出让制度,正式实施工业用地“全生命周期”管理,打出土地管理一整套“组合拳”,提出“控制增量”与“盘活存量”的改革路径。
文章来源:《国际研究参考》 网址: http://www.gjyjck.cn/qikandaodu/2021/0401/611.html
上一篇:应对经济衰退的国际财经政策研究
下一篇:神农架中和国际滑雪场